Категория: Руководства
Структура и функции аппарата управления.
Под структурой понимается состав и функции органов управления, их подчиненность и взаимосвязь. Структура и управления должна отвечать следующим требованиям: обеспечивать условия для оперативного и всестороннего качественного осуществления функций управления предприятием на основе принципов управления; иметь минимальное число звеньев; быть гибкой, простой и экономичной.
Управление вагоноремонтным предприятием железнодорожного транспорта осуществляется на двух уровнях. На первом уровне решаются вопросы управления вагоноремонтными заводами аппаратом Министерства путей сообщения, то есть организуется система управления, в котором объектом управления является вагоноремонтный завод, а органом управления – аппарат Главного управления по ремонту подвижного состава и производству запасных частей (ЦТВР). В состав этого аппарата управления входят основные руководители и функциональные органы – отделы и секторы. Они осуществляют руководство предприятиями и конструкторско-технологическими бюро (ПКТБ ЦТВР), подчиняющимися данному управлению.
На втором уровне решаются вопросы, связанные с управлением вагоноремонтным производством внутри промышленного предприятия. Здесь объектом управления являются цехи, производственные участки, службы и другие подразделения вагоноремонтного завода, а органом управления – аппарат заводоуправления предприятия.
Структура аппарата управления предприятием построена на основе разграничения его функций по обособленным административным подразделениям – органам управления с учетом степени специализации, уровня технической оснащенности, типа и масштабов производства. Количество подразделений аппарата управления и форма организационной структуры выбираются так, чтобы была обеспечена слаженная и четкая работа всего аппарата предприятия и систематически снижались затраты на управление производством.
В основе управления промышленным предприятием лежат линейный и функциональный принципы.
Линейный принцип управления характерен тем, что каждый исполнитель получает задание только от одного вышестоящего руководителя и отчитывается непосредственно перед ним. Линейный принцип управления строится исходя из рационального количественного соотношения руководителей и подчиненных.
Функциональный принцип управления предполагает распределение управленческих обязанностей между несколькими исполнителями в пределах своей специализации. На практике структура управленческого аппарата представляет собой комбинацию функционального и линейного руководства, образующую так называемую линейно-функциональную структуру управления.
Функции управления предприятием разнообразны, но все они подчинены основной задаче – обеспечить выполнение установленного плана по всем показателям с минимальными затратами государственных средств.
На рис. 3 показана организационная структура аппарата управления вагоноремонтным заводом. Предприятие возглавляет начальник завода – доверенное лицо государства, отвечающее за все стороны деятельности предприятия. Он руководит всей производственной, хозяйственной и финансовой деятельностью предприятия на основе единоначалия, обеспечивает выполнение предприятием государственного плана и несет полную ответственность перед государством за производственно-хозяйственную деятельность завода. Обязанности по функциональному руководству отдельными подразделениями распределяются между его заместителями.
Первый заместитель начальника завода – главный инженер, который является техническим руководителем предприятия. Он отвечает прежде всего за проведение правильной технической политики, за совершенствование техники, технологии и организации производства. Главный инженер непосредственно руководит работой технических служб предприятия, лабораторий и опытно-экспериментального цеха. Как первый заместитель начальника он руководит также деятельностью основных производственных цехов и вместе с ними несет полную ответственность за правильное производственно-техническое руководство предприятием.
На крупных вагоноремонтных предприятиях имеется главный экономист на правах заместителя начальника завода. Он координирует всю экономическую работу предприятия, систематически ведет анализ хозяйственной деятельности и намечает пути ее улучшения. Административно-хозяйственной работой и снабжением руководит заместитель начальника по коммерческим и хозяйственным вопросам.
В помощь руководству предприятием создан аппарат управления – заводоуправление, объединяющее ряд отделов, каждый из которых специализирован на выполнение определенных обязанностей.
В заводоуправление входят отделы планово-экономический, главная бухгалтерия, производственный, главного конструктора, главного технолога, технического контроля, главного механика и главного энергетика, материально-технического снабжения и сбыта, труда и заработной платы, кадров, административно-хозяйственный и др. Большое значение имеет четкое разделение функций между этими отделами, исключающее дублирование в процессе управления.
Планово-экономический отдел осуществляет технико-экономическое планирование, разрабатывает перспективные и текущие планы (техпромфинпланы) всего завода и цехов на год, квартал, месяц, контролирует их выполнение, ведет статистический учет и анализ производственно-хозяйственной деятельности цехов и завода в целом, организует внутризаводской хозрасчет.
(machine) Руководство какой-либо массовой организации или политической партии. Зловещий оттенок это слово приобрело еще в конце XIX в. когда его впервые употребили в США. Так называли городские группировки, где политики выторговывали голоса в обмен на определенные услуги: рабочие места, социальные блага либо – в качестве высшей платы – контракты. Остроумное описание аппарата дано одним из его руководителей в книге, вышедшей под редакцией У. Л. Риордона, "Plunkitt of Tammany Hall" (1905). Нападки прогрессистов аппарат пережил, но к 1970-м гг. прекратил свое существование даже в Чикаго. В Англии этот термин был заимствован политической оппозицией для характеристики созданного в конце XIX в. Джозефом Чемберленом аппаратного механизма в Бирмингеме, а также аппаратных организаций Лейбористской партии (Labour Party) в ряде городов в XX в. Но со временем они все бесследно исчезли.
Политика. Толковый словарь. — М. "ИНФРА-М", Издательство "Весь Мир". Д. Андерхилл, С. Барретт, П. Бернелл, П. Бернем, и др. Общая редакция: д.э.н. Осадчая И.М. 2001.
Политология. Словарь. — РГУ. В.Н. Коновалов. 2010 .
Смотреть что такое "АППАРАТ РУКОВОДСТВА" в других словарях:Аппарат государственный — (лат. apparatus – оборудование) – совокупность учреждений, организаций, их работников, осуществляющих обслуживание сферы государственного управления всех уровней. Выделяют центральный, федеральный государственный аппарат и аппарат субъектов… … Политология. Словарь.
АППАРАТ — (от лат. apparatus снаряд). Совокупность приспособлений, служащих для выполнения какой нибудь сложной механической работы. Совокупность органов одного и того же отправления организма. Словарь иностранных слов, вошедших в состав русского языка.… … Словарь иностранных слов русского языка
Аппарат — Эта статья или раздел нуждается в переработке. Пожалуйста, улучшите статью в соответствии с правилами написания статей. Аппарат (от лат … Википедия
АППАРАТ — 1. совокупность органов управления, руководства чем либо 2. совокупность работников органов управления, или какой либо организации, учреждения … Большой экономический словарь
АППАРАТ — (state machinery; staffpersonell, от лат. apparatus оборудование 1) совокупность органов управления, руководства; система учреждений, обслуживающих какую либо область государственного властного политического управления; 2) совокупность работников … Власть. Политика. Государственная служба. Словарь
Беспилотный летательный аппарат — Predator разведывательный и ударный БПЛА ВВС США Беспилотный летательный аппарат (БПЛА, также иногда сокращается как БЛА; в просторечии иногда используется название «дрон», от англ … Википедия
ОРГАНЫ РУКОВОДСТВА ВОЙНОЙ — специально создаваемый центральный аппарат для руководства государством, его военной экономикой и вооруженными силами в военное время. Общее руководство войной во всех случаях осуществляется высшим политическим органом государства в лице… … Война и мир в терминах и определениях
ДИАПАЗОН РУКОВОДСТВА — тот объем организационного пространства, к рый руководитель в состоянии контролировать. Исходный принцип определения Д.р. один руководитель может контролировать лишь ограниченное число подчиненных. В качестве единицы измерения Др. в социологии… … Российская социологическая энциклопедия
СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ И РУКОВОДСТВА ОБОРОНОЙ В МИРНОЕ ВРЕМЯ — совокупность управленческих структур, средств и технических систем, созданных и действующих в мирное время для решения задач по руководству военным сектором экономики государства и всеми видами военных организаций государства, включая систему… … Война и мир в терминах и определениях
Заводоуправление — аппарат хозяйственного и технического руководства промышленным предприятием. Возглавляется директором. Основная работа З. заключается в подготовке, разработке и обосновании решений директора путём сбора и обработки информации. Структура З … Большая советская энциклопедия
Иванов Виктор Евгеньевич
Должность: Советник ректора Образование: высшее Квалификация: Инженер-электромеханик
Рабочее место: Каб. №261/4 (ГУК) Адрес: 236022, г. Калининград, Советский проспект, 1 Телефон: 8 (4012) 99-59-90 Email: ivanov@klgtu.ru
График работы: Пн-Пт 8:30-17:00 Обеденный перерыв: 13:00-13:30
Лазарева Стелла Сергеевна
Должность: Референт ректора Образование: высшее Квалификация: Менеджер
Рабочее место: Каб. №202 (ГУК) Адрес: 236022, г. Калининград, Советский проспект, 1 Телефон: 8 (4012) 99-59-01 Email: rector@klgtu.ru
График работы: Пн-Пт 8:30-17:00 Обеденный перерыв: 13:00-13:30
Ильина Ирина Викторовна
Должность: ведущий документовед проректора по административно-хозяйственной работе Образование: среднее-специальное Квалификация: Техник-технолог
Рабочее место: Каб. №113 (ГУК) Адрес: 236022, г. Калининград, Советский проспект, 1 Телефон: 8 (4012) 99-59-09
График работы: Пн-Пт 8:30-17:00 Обеденный перерыв: 13:00-13:30
Шелягова Ирина Васильевна
Должность: Ведущий документовед проректора по учебно-методической работе Образование: высшее Квалификация: Экономист
Рабочее место: Каб. №206 (ГУК) Адрес: 236022, г. Калининград, Советский проспект, 1 Телефон: 8 (4012) 99-59-03
График работы: Пн-Пт 8:30-17:00 Обеденный перерыв: 13:00-13:30
Мельникова Виктория Александровна
Должность: ведущий документовед проректора по учебной работе Образование: высшее Квалификация: инженер по специальности пищевая биотехнология
Рабочее место: Каб. № 206 (ГУК) Адрес: 236022, г. Калининград, Советский проспект, 1 Телефон: 8 (4012) 99-53-03 Email: viktoriia.melnikova@klgtu.ru
График работы: Пн-Пт 8:30-17:00 Обеденный перерыв: 13:00-13:30
Ильницкая Ольга Андреевна
Должность: Помощник проректора по научной работе Образование: высшее Квалификация: Инженер
Рабочее место: Каб. №277 (ГУК) Адрес: 236022, г. Калининград, Советский проспект, 1 Телефон: 8 (4012) 99-59-11 Email: olga.radkevich@klgtu.ru
График работы: Пн-Пт 8:30-17:00 Обеденный перерыв: 13:00-13:30
Макарский Валерий Алексеевич
Должность: Помощник проректора по административно-хозяйственной работе Образование: высшее Квалификация: инженер-механик
Рабочее место: Каб. №113 (ГУК) Адрес: 236022, г. Калининград, Советский проспект, 1 Телефон: 8 (4012) 99-59-08 Email: valery.makarskiy@klgtu.ru
График работы: Пн-Пт 8:30-17:00 Обеденный перерыв: 13:00-13:30
Титова Ирина Викторовна
Должность: Помощник первого проректора Образование: высшее Квалификация: Юрист
Рабочее место: Каб. №279 (ГУК) Адрес: 236022, г. Калининград, Советский проспект, 1 Телефон: 8 (4012) 99-59-06
График работы: Пн-Пт 8:30-17:00 Обеденный перерыв: 13:00-13:30
Егоров Александр Иванович
Должность: Помощник ректора по развитию инфраструктуры спортивно-оздоровительного направления Образование: высшее Квалификация: Географ
Рабочее место: Каб. №222 (ГУК) Адрес: 236022, г. Калининград, Советский проспект, 1 Телефон: 8 (4012) 99-53-73
График работы: Пн-Пт 8:30-17:00 Обеденный перерыв: 13:00-13:30
Ежелый Сергей Михайлович
Должность: Помощник ректора по связям с государственными и общественными организациями Образование: высшее Квалификация: Инженер-физик
Рабочее место: Каб. №203 (ГУК) Адрес: 236022, г. Калининград, Советский проспект, 1 Телефон: 8 (4012) 99-59-91 Email: sergey.ezheliy@klgtu.ru
График работы: Пн-Пт 8:30-17:00 Обеденный перерыв: 13:00-13:30
1. Социальная природа государственного аппарата
Л юди создают государство для защиты своих личных прав и свобод, что является социальной функцией государства. Необходимость государства вытекает из того, что люди, разные по своей природе, уровню развития и ряду других причин, воспринимают и используют жизненные ситуации каждый по своему, иногда в ущерб интересам других.
Как форма общества, государство выступает одновременно структурой и механизмом общественного самоуправления. К сожалению, десятилетиями в нашей стране формировалось мнение о сверхъестественности людей находящихся у власти, что приводило к удалению государства от общества, народа. Между тем, государство тесно связано с обществом, практически все его граждане обращались для решения своих вопросов в государственные органы, государственно-правовые институты создаются обществом для ведения общественных дел, и люди, занимающие различные государственные посты, воспитываются и выдвигаются обществом. Каков человеческий потенциал самого общества, таков во многом и персонал органов государственной власти и местного самоуправления. Государство должно иметь только те институты, которые служат интересам общества, а в решении задач государства и их осуществлении должно принимать все общество. Поэтому открытость государства обществу и степень вовлечения граждан в государственные дела характеризуют уровень развития государства как демократического и правового.
Особенность государства как социального института заключается и в том, что через его структуры и механизмы формируется и закрепляется всеобщаяволя. придающая государственным установлениям обязательный характер. Государству принадлежит легитимная монополия на законотворчество и принуждение. Именно властная сила государства с помощью права, закона способна обеспечить защиту и сохранность прав и свобод каждого гражданина.
С появлением государства появляется и особая группа людей, занимающаяся управленческими вопросами. Для обеспечения реализации своих целей и функций государство создает и содержит специальный аппарат – совокупность людей, профессионально занимающихся выполнением функций государства. Одна часть обслуживает законодательствование, исполнение законов и судебную защиту граждан, а другая осуществляет контроль соблюдения законов, поддерживает внутренний правопорядок и обеспечивает внешнюю безопасность государства. Существование государственного аппарата является неотъемлемой частью государства и одним из его признаков.
Государственный аппарат — это система государственных органов, учреждений и организаций, осуществляющих регулирование в обществе при помощи законодательной, исполнительной, судебной и других ветвей власти, различные формы и методы государственного воздействия. «Клеточка» государственного аппарата — это государственный служащий.
Структура государственного аппарата зависит, во-первых. от организации государственной власти (в тоталитарных социалистических странах отрицается разделение властей), во-вторых. от политико-территориального устройства государства (унитаризм, федерализм, существование автономных образований), в-третьих. от деления на органы и должностные лица, осуществляющие властные полномочия (например, парламент, судьи), и органы и должностные лица, образующие обслуживающий аппарат (например, аппарат Правительства РФ, канцелярии судов, эксперты — советники министерств).
С точки зрения разделения властей в аппарате управления государства различаются органы (а иногда—и должностные лица) законодательной, исполнительной и судебной власти. В странах тоталитарного социализма, где принята иная концепция, различаются органы государственной власти, органы государственного управления, суда и прокуратуры.
Органы законодательной власти представлены общегосударственными парламентами (а в некоторых странах, например Индонезии и Туркмении, также надпарламентскими органами), законодательными собраниями субъектов федерации и политических автономий. Между высшими и низшими представительными органами нет административного подчинения. Согласованность действий обеспечивается в результате принятия вышестоящими парламентами законов, обязательных и для нижестоящих представительных органов. К парламентам примыкают некоторые другие органы, не входящие в понятие парламента (аппарат, обслуживающий палаты парламента и их постоянные комиссии, счетная палата, уполномоченный по правам человека и т.д.).
Исполнительная власть организована по-разному. В некоторых странах по конституции она принадлежит монарху, но на деле в парламентарных монархиях (Великобритания, Япония и др.) он власти не имеет. Государственный аппарат в таких странах фактически возглавляет правительство (премьер-министр). В дуалистических монархиях монарх реально управляет страной (Иордания и др.), а в абсолютных монархиях (Саудовская Аравия, Оман и др.) в руках монарха находится вся полнота власти.
В республиках исполнительная власть обычно принадлежит президенту, но ее реальное осуществление зависит от формы правления.
В президентских республиках (Бразилия, США, Египет и др.) президент одновременно является главой государства и главой исполнительной власти. Он возглавляет государственный аппарат, делегируя министрам те или иные полномочия, а те, в свою очередь, делегируют их нижестоящим государственным служащим. Правительства как коллегиального органа в президентских республиках обычно нет, а если оно есть (Египет и др.), то премьер-министр, назначаемый и смещаемый президентом без ведома парламента, является так называемым административным премьером. Он действует по поручениям президента, а фактическим главой правительства остается президент. В парламентарных республиках, например в Индии или Германии, государственный аппарат возглавляет правительство. Нормы конституций, предоставляющие широкие полномочия президентам, парируются другими нормами тех же конституций, согласно которым президент должен действовать только по совету правительства и все его акты недействительны, если на них нет дублирующей подписи премьер-министра (правило контрасигнатуры).
В полупрезидентских республиках иная ситуация. Бывает, что существует «двухголовая» исполнительная власть — она принадлежит и президенту, и правительству (Франция и др.). В России руководство государственным аппаратом тоже разделено. «Силовые» министерства и ведомства (обороны, внутренних дел, по чрезвычайным ситуациям, службы безопасности и т.д.), некоторые другие министерства (иностранных дел, юстиции) находятся под непосредственным руководством президента, другими руководит правительство.
Среди ветвей власти исполнительная власть обладает самым разветвленным и многочисленным аппаратом, самым большим штатом государственных служащих. По нашим подсчетам, с учетом военнослужащих, полиции (милиции), других формирований (например, по ликвидации чрезвычайных ситуаций) он нередко в сто раз превышает численность вместе взятых парламентариев и судов вместе с обслуживающим их аппаратом. В системе исполнительной власти действует исполнительная вертикаль: административное подчинение нижестоящих вышестоящим.
К исполнительной ветви власти примыкают материальные придатки государства: армия, полиция (милиция), служба государственной безопасности, разведка и контрразведка, тюрьмы. По существу, это особые виды государственных организаций. Они в значительной степени усиливают исполнительную власть.
Судебная ветвь власти имеет свой специфический аппарат. В одних странах это сами судьи и обслуживающие суды, технические служащие (секретари судебных заседаний, канцелярия и т.д.), в других — так называемые следственные судьи (в некоторых странах это следователи, не входящие в состав собственно судебного корпуса), прокуроры при судах и подчиненные судьям судебные коменданты, приставы, обеспечивающие порядок судебных заседаний. Существуют разные звенья судов (низовое, среднее, верховные суды), но при рассмотрении и решении конкретных дел в отличие от чиновников исполнительной власти суды и судьи не подчинены по вертикали.
Помимо органов и должностных лиц, относящихся к ветвям власти, примыкающих к ним, государственный аппарат включает структуры с особым статусом . Иногда часть таких органов (избирательные комиссии (трибуналы), избирательный регистр) выделяют в качестве особой ветви избирательной власти (в некоторых странах Латинской Америки), иногда — контрольной власти (генеральные контролеры, генеральные ревизоры, генеральные атторнеи и т.д. со своими службами). Во многих странах есть омбудсмэны — уполномоченные парламента по правам человека (Россия), по соблюдению правопорядка в армии (Германия), по охране окружающей среды (Канада) и др. Согласно конституциям и законам, они при исполнении своих полномочий независимы, не подчинены никакой другой власти. В России особое положение занимает Центральный банк, во Франции — Экономический и социальный совет, в Италии — Высший совет магистратуры, ведающий кадрами судейского корпуса, в Египте — консультативный совет ашшура и т.д. В России и в ряде других стран (Китай, Украина и т.д.) особое звено государственного аппарата образует прокуратура. которая в таких странах обособлена от судов. Ее главная задача — контроль соблюдения законности. Специфической частью государственного аппарата являются специализированные органы конституционного контроля (конституционные суды, конституционные советы и др.), а в некоторых мусульманских странах — органы религиозно-конституционного контроля (они не решают конкретные дела, а следят за соответствием законов Корану).
Существует множество классификаций, относящихся к государственному аппарату. Различаются органы и должностные лица общей компетенции (например, правительство, президент) и органы и должностные лица отраслевой компетенции (например, министры или уполномоченный по правам человека). Вопросами, относящимися к компетенции государства, занимаются центральные органы (например, парламент, министерства), а вопросами, относящимися к решению некоторых местных дел, — местные государственные органы (например, местные администрации в областях и районах Украины, назначаемые президентом). В качестве местных государственных органов (государственной власти и государственного управления) в странах тоталитарного социализма (Китай, КНДР, Куба и др.) рассматриваются советы и избираемые ими исполнительные комитеты.
Следует, однако, иметь в виду, что на местах отнюдь не всегда существуют местные государственные органы. Во-первых. во многих странах нет назначаемых на места чиновников общей компетенции (например, в Великобритании), но там создаются местные делегатуры министерств. Это отделы центральных отраслевых органов, расположенные на местах. Они не управляют местными делами, а выполняют на местах отраслевые общегосударственные полномочия. Во-вторых. наряду с ними действуют муниципальные (общинные и региональные) органы, штат которых состоит из муниципальных служащих. Это органы и должностные лица не государственной (т.е. власти всего общества), а публичной власти территориального коллектива. В общинах (низовом звене административно-территориального деления) обычно нет никаких государственных органов, есть только муниципальные, хотя в крупных общинах могут быть отделы министерств. Так обстоит дело и в субъектах РФ. В некоторых странах (Франция и др.) мэры общин, избранные муниципальными советами или населением общин (городов, других населенных пунктов, группы деревень), затем утверждаются правительством (министром внутренних дел) как представители государственной власти в данной общине, наделяются определенными государственными полномочиями. Однако они остаются, прежде всего, главами муниципалитетов.
В структуре государственного аппарата различаются коллегиальные и единоличные органы. Первые принимают решения коллегиально, в необходимых случаях большинством голосов (например, парламент или суд), вторые — единолично (президент, министр). Есть и другие классификации, о которых речь пойдет ниже.
Государственный аппарат имеет свои особенности в простом унитарном государстве (например, в Болгарии или Польше, имеющих только административно-территориальные единицы), в сложном унитарном государстве, включающем автономные образования (например, в Финляндии, где Аландские острова имеют свой местный парламент, принимающий местные законы), в региональном государстве, целиком состоящем из автономных единиц (например, Италия), и в государстве федеративном. Наиболее простой является структура аппарата в простом унитарном государстве: один парламент (местных парламентов не существует), правительство и глава государства (президент или монарх), судебная система и система исполнительных органов, строго подчиненных по вертикали.
Вместе с тем структура государственных органов на местах может различаться в зависимости от того, является унитарное государство централизованным. децентрализованным или относительно централизованным .
В централизованном унитарном государстве на местах (кроме общих — низовых территориальных единиц, но в Индонезии и Таиланде — даже в общинах и кварталах городов) государственным управлением ведают назначенные чиновники общей компетенции (губернаторы, начальники районов, старосты деревень, правда, последние назначаются в Индонезии из числа трех лиц, выбранных в качестве кандидатов на должность старосты населением).
В децентрализованном унитарном государстве (например, в Великобритании, Швеции), а также в субъектах Федерации в России, США и др. на места чиновников общей компетенции не назначают. Решением вопросов общегосударственного значения там занимаются местные отделы (делегатуры) министерств (каждый отдел — только в рамках своей отраслевой компетенции), а местными делами ведают избранные гражданами муниципальные советы и муниципальная администрация.
В относительно централизованном унитарном государстве (например, во Франции) назначенных чиновников общей компетенции никогда не бывает в низовом звене — в общинах, они назначаются в округа, где нет выборного местного совета, в остальных звеньях действуют назначенные чиновники общей компетенции (префекты), делегатуры министерств и избранные советы.
В сложном унитарном государстве, имеющем в своем составе одно или несколько автономных образований, структура государственного аппарата не столь проста. Если это автономия политическая. то там действует свой законодательный орган (на Аландских островах в Финляндии, на Корсике во Франции, на острове Минданао на Филиппинах и т.д.), правда, с довольно ограниченными полномочиями. Он обычно создает свой исполнительный аппарат, а в автономию глава государства или правительство назначает губернатора. Его полномочия обычно сводятся к контролю за соответствием деятельности органов автономии общегосударственным законам.
Если это административная автономия (два округа индейцев в Никарагуа, округа гагаузов в Молдавии, более 150 автономных районов, округов и уездов в Китае), то структура органов обычно мало отличается от общегосударственного стандарта управления на местах. В основном отличия касаются более широких полномочий автономии по сравнению с административно-территориальными единицами соответствующей ступени с целью учета в управлении местных особенностей.
Региональное государство (Италия, Испания, ЮАР, Шри-Ланка), целиком состоит из однотипных (Италия, ЮАР) или неодинаковых (Испания) автономных образований. Все они являются политическими автономиями (в Испании права мелких автономий по сравнению с крупными ограничены). По сравнению со сложным унитарным государством с политической автономией в региональном государстве структура государственного аппарата усложняется. Органы, которые действуют в одном или нескольких автономных образованиях на части территории унитарного государства с автономией, в региональном государстве существуют на всей его территории, состоящей из автономных единиц.
Наиболее сложным является государственный аппарат в федеративном государстве . По существу, он имеет двойственный характер - наряду с государственным аппаратом федерации имеются и государственные аппараты субъектов. Первый представлен общегосударственными законодательными, исполнительными, судебными и другими органами, а также федеральными государственными служащими, входящими в состав таких органов. Государственный аппарат субъектов федерации представлен их законодательными, исполнительными и иногда — своей системой судебных органов, действующих параллельно с системой судебных органов федерации (например, в США), однако во многих федерациях существует единая судебная система (например, в Канаде). В России также имеется единая судебная система, но субъекты федерации учреждают свои конституционные (уставные) суды и мировые суды (мировых судей).
В деятельности государственного аппарата могут участвовать другие организации, учреждения, органы, если им поручаются отдельные функции органов государственного управления (одновременно передаются и материальные средства, необходимые для выполнения таких функций). Такая возможность предусмотрена, в частности, Конституцией РФ по отношению к органам местного самоуправления. В этом случае такие органы становятся как бы частью государственного аппарата, их решения и распоряжения приобретают государственное значение, а сами они в пределах переданных им функций находятся под контролем государства. Иногда отдельными функциями государственных органов наделяются общественные объединения. Чаще всего это общественные организации лиц творческих профессий, действующие в сфере культуры, иногда — объединения промышленников и торговцев (торгово-промышленные палаты, регистрирующие в некоторых органах товарные знаки, осуществляющие арбитраж по торговым делам).
2. Элементы и структура государственного аппарата
Понятие и элементы аппарата государственного управления
Ключевыми понятиями в системе государственного аппарата являются рассмотренные выше ветви власти, а более дробными — понятия государственной организации, государственного органа, государственного служащего (внутри последнего выделяется понятие должностного лица). По существу, это различные элементы государственного аппарата, его звенья. Следует учесть, что наряду с государственными органами и организациями существует много негосударственных организаций, органов, служащих (например, в общественных организациях, фирмах), которые не входят в состав государственного аппарата.
Государственная организация — обобщающее понятие. Сюда относятся государственные учреждения и предприятия. Различия между предприятиями и учреждениями состоят в их назначении, роли в обществе, содержании основной деятельности. Главное в организации состоит не в наборе, количестве и качестве составляющих ее элементов, а в их взаимосвязях, взаимодействиях. Подсчитано, что если организация состоит из 4 элементов (руководитель плюс три подчиненных), то в ней возникают (в потенциале) 18 взаимосвязей, при 6 элементах (1 + 5) - 100, при 8 (1+7) - 490, при 10 (1+9) - 2376 и так по нарастающей — практически по принципу геометрической прогрессии.
Предприятия занимаются производственной деятельностью, учреждения — управлением и социальным обслуживанием населения. На государственных предприятиях существует администрация (ее органы), но ее функции сводятся к решению вопросов внутреннего управления и она не выступает вовне как управленческий орган. Существуют разные виды предприятий по характеру своей деятельности (производственные, торговые и др.), по подчиненности и структуре (государственные, муниципальные, акционированные, унитарные и т.д.).
Учреждение (например, научно-исследовательский институт, государственная библиотека, государственное высшее учебное заведение, служба занятости — по трудоустройству) зачастую распространяет свою деятельность вовне, на лиц, другие учреждения, непосредственно не подчиненные ему, но, в отличие от государственного органа, оно занято преимущественно обслуживанием и не обладает государственно-властными полномочиями, правом принимать правовые нормативные акты. Имеются учреждения, ведущие подготовительную работу для принятия органами государства властных решений. К государственным учреждениям относят также вспомогательный, обслуживающий, внутренний аппарат государственных органов (например, управление делами, канцелярия).
Понятие государственного органа
Государственный орган — это самостоятельная структурная единица государственной власти, наделенная государственно-властными полномочиями, необходимыми для частичной реализации (в соответствии с его профилем работы) функций определенной ветви государственной власти.
В научных работах можно встретить различные характеристики госоргана:
Функциональные – с позиции выполнения определённые функции государства;
Социологические - как коллектив людей, выделенный обществом в порядке общественного разделения труда для выполнения задач в сфере госуправления;
Юридические - с позиции властных правомочий, наличия необходимой компетенции (совокупностью функций и полномочий) либо государственно-властных полномочий;
Организационные - делающие акцент на принадлежность к государственному аппарату, на ее внутреннее построение — организацию элементов и их взаимосвязей.
Наиболее общие признаки органа государства. выполнение публичных функций, включающих регулятивные, координационные и иные формы управленческой деятельности в определенной сфере, отрасли или регионе; учреждение и определение правового статуса данного органа вышестоящим государственным органом; право принимать управленческие решения в пределах конституции и закона; сложная внутренняя структура, аппарат органа часто состоит из подразделений (других органов) и всегда из государственных служащих в соответствии со штатным расписанием данного органа; финансирование из государственного бюджета; соподчиненность и отчетность перед органом государственной власти, учредившим данный орган. В России, в том числе в субъектах Федерации, и в зарубежных странах существуют разные виды государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти.
Следует отличать государственный орган:
- от государственного предприятия, осуществляющего экономическую деятельность на базе государственной собственности;
- от государственного учреждения, связанного, как правило, с оказанием социальных и духовных услуг;
- от государственной организации, выполняющей обычно организационные функции в различных сферах общественной жизни.
В государственном органе создаются и реализуются управленческие решения и действия, в остальных — материальные, социальные и духовные продукты и услуги.
Структура государственного органа
Под структурой государственного органа обычно понимается совокупность его подразделений, а в них должностей, схема распределения между ними функций и полномочий, возложенных на орган, система взаимоотношений этих подразделений и должностей. Структура государственного органа зависит от места органа в организационной структуре государственного управления, объема и содержания его компетенции и, соответственно, роли в управлении общественными процессами. Она всецело подчинена реализации компетенции государственного органа и строится сверху вниз. Для нее часто используется синоним "штатное расписание".
Структура государственного органа должна отвечать некоторым требованиям и формироваться на основе определенных правил:
мобильности . в соответствии с которым численный состав и количество внутренних подразделений государственного органа устанавливаются по оптимальным критериям управляемости;
оперативности . определяющее сложность внутренних и внешних связей государственного органа, быстроту и сохранность прохождения управленческой информации, своевременность принятия и организации исполнения решений;
экономичности . которое обусловливает необходимость определения стоимости содержания аппарата управления и затрат на осуществление управленческой деятельности его сотрудниками.
В построении структуры государственного органа используются те же основания, что и в построении организационной структуры государственного управления с модификацией применительно к особенностям органа: линейное, функциональное, линейно-функциональное, программно-целевое. Добавляется линейно-штабное, при котором в органе при руководящем звене создается специальное подразделение для его интеллектуально-информационного обеспечения.
Организационная структура государственного управления
Конкретные очертания, расположение и взаимодействие элементов, их вертикальные и горизонтальные зависимости, формы связи и их возможности организационная структура государственного управления получает под влиянием многих объективных и субъективных условий и факторов.
Традиционно по объектному основанию в оргструктуре государственного управления различают три "блока" органов управления: экономический, социально-культурный и административно-политический.
По отношению к организационной структуре государственного управления в качестве объективных выступают общественные функции государства. проводимая им государственная политика и возникающие на их основе цели и функции государственного управления.
Многое определяется также внутренними условиями и факторами, содержащимися в самом государственном управлении. Это — человеческий потенциал, особенно находящийся в государственном аппарате, замещающий политические и административные государственные должности.
В организационных структурах государственного управления, используется несколько организационных оснований, которые формируют соответствующие типы структур.
♦ Линейное (или чисто линейное) основание создает структуру, при которой преобладает вертикальная, однонаправленная подчиненность государственных органов, образующая в завершенном виде строгую иерархическую пирамиду. Здесь обычно наиболее соблюдается единоначалие.
♦ Функциональное основание ведет к формированию государственных органов, специально приспособленных к ведению конкретных функций управления. Это позволяет под каждую из реализуемых функций управления подобрать высокопрофессиональный аппарат специалистов. Однако это основание порождает очень сложную проблему межфункциональной координации, которая ограничивает достоинства специализирован-ного ведения отдельных функций управления.
♦ Линейно-функциональное основание обеспечивает соединение достоинств линейного и функционального оснований и способствует созданию структуры, в которой одни органы принимают управленческие решения и властно проводят их в жизнь, а другие обеспечивают их информацией консультативного, статистического, планирующего, координационного и иного свойства. В итоге повышается уровень государственного управления.
В последние десятилетия во многих странах все большее внимание привлекает программно-целевое основание, в соответствии с которым в основу организационной структуры закладывается какая-либо цель (либо сумма целей) или комплексная программа и им подчиняются соответствующие элементы и их взаимосвязи. Это способствует интеграции интеллектуальных, природных, производственных, информационных и иных ресурсов для решения актуальных общественных проблем.
На практике сейчас можно встретить так называемое матричное основание структур управления, совмещающее линейное и программно-целевое управление. Принятый тип структуры, связанный, как правило, с территориальным управлением, обеспечивающим комплексный подход к управленческим процессам на определенной территории, будучи дополненный программно-целевыми структурами, управляющими решением отдельных проблем, дает возможность гибкого, адаптационного подхода к развивающимся, динамическим управляемым объектам и умелой координации их многообразия.
Единой классификации государственных органов, действующих в сфере государственного управления, нет. Но можно выделить критерии, на основе которых она может проводиться:
территориальный масштаб компетенции . исходя из которого органы делятся на федеральные (центральные), органы субъектов федерации, их местные органы, а также органы местного самоуправления;
соподчиненное положение органов между собой, вследствие чего среди них различают вышестоящие и нижестоящие;
порядок образования органов, по которому они подразделяются на образуемые (вышестоящим органом в рамках его компетенции) и избираемые (либо населением, либо представительным органом);
характер и содержание компетенции . что ведет к разделению на органы общей, отраслевой и межотраслевой (функциональной) компетенции;
порядок разрешения вопросов компетенции, служащий основанием для выделения органов коллегиального управления и органов единоличного управления.
По источнику финансирования иногда различают органы бюджетные и экономически самостоятельные (за счет отчислений от управляемых объектов).
Организационная структура государственного управления состоит из множества государственных органов, которые различаются между собой и в то же время могут иметь немало общего, тождественного, типичного. Государственные органы, которые характеризуются одинаковым положением и однородностью осуществляемых управленческих функций, обозначают понятием "звено государственно-управляющей системы". Основными признаками, позволяющими относить государственные органы к тому или иному звену организационной структуры управления, служат известная идентичность (совпадение) их правового статуса, структуры и внешних взаимосвязей (как с управляемыми объектами, так и в рамках субъекта государственного управления).
В качестве звеньев организационной структуры государственного управления можно рассматривать: Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, другие центральные органы федеральной исполнительной власти; президентов, глав субъектов Федерации, правительства субъектов Федерации, министерства и другие органы исполнительной власти субъектов Федерации; исполнительные органы местного самоуправления.
Подсистемы государственных органов имеют как вертикальное построение (к примеру, федеральные органы исполнительной власти), так и горизонтальное (органы территориального управления субъекта федерации, города, района).
3. Орган исполнительной власти и его правовой статус
Понятие органа исполнительной власти
Среди субъектов управления органы исполнительной власти занимают особое место.
В соответствии с Конституцией РФ исполнительная власть, будучи составной частью государственной власти, осуществляется в Российской Федерации и в субъектах РФ. Органы местного самоуправления хотя и обладают административно-правовыми полномочиями, но не входят в систему государственной власти. Следовательно, под органами исполнительной власти понимаются органы, осуществляющие исполнительные функции только на федеральном уровне и уровне субъектов РФ.
Орган исполнительной власти — это государственное политическое учреждение, являющееся частью государственного аппарата и представляющее организованный коллектив людей, который, действуя от имени государства, обладает закрепленной за ним компетенцией по решению задач государства и общества, выполняет функции исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах и наделен для этого государственно-властными полномочиями.
Место каждого органа исполнительной власти среди других органов, конкретное назначение в системе государственного управления, закрепленная за ним компетенция, характер государственно-властных полномочий и другие обстоятельства обусловливают его правосубъектность, т. е. правовое положение органа как субъекта административно-правовых отношений. К характеристикам, определяющим правовой статус органа исполнительной власти, относятся: точное наименование органа; его положение в иерархии субъектов государственной власти, компетенция, т. е. совокупность юридически установленных прав и обязанностей (полномочий), вопросы подчиненности и взаимоотношения с ними; цели, задачи и функции органа; порядок его образования, реорганизации и упразднения; направления, формы и методы деятельности; структура органа; виды издаваемых им правовых актов и многое другое.
Несмотря на существенные отличия в правовом статусе различных органов исполнительной власти, всем им свойственны некоторые общие черты правового положения:
1) административно-правовой статус органов исполнительной власти всегда определяется нормами законодательных и подзаконных актов;
2) деятельность органов исполнительной власти всегда подзаконна;
3) деятельность органов исполнительной власти всегда является исполнительной и распорядительной;
4) подчиненность органов исполнительной власти в отличие от органов законодательной и судебной власти строится по вертикальному принципу.
Виды органов исполнительной власти
Органы исполнительной власти можно классифицировать по ряду признаков и оснований.
1) федеральные органы исполнительной власти, которые распространяют свою деятельность на всю территорию Российской Федерации. Это Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты Российской Федерации и др.;
2) органы исполнительной власти субъектов РФ . которые распространяют свое действие на территорию данного субъекта РФ (республики в составе России, края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения — Москвы или Санкт-Петербурга). Это правительства республик, министерства республик, администрации краев и областей, структурные подразделения администраций и др.;
3) территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (включая территориальные органы Правительства РФ), которые создаются федеральными органами для осуществления своих полномочий как на территории одного субъекта РФ, так и на территории нескольких субъектов РФ.
Примерами территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, действующих в пределах одного субъекта РФ, могут служить: отделения Российской транспортной инспекции Министерства транспорта РФ в субъектах Федерации; управления Федеральной службы безопасности РФ в субъектах Федерации и др. Примерами территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, действующих на территориях нескольких субъектов РФ, являются: региональные таможенные управления Государственного таможенного комитета РФ, территориальные (региональные) органы Федерального горного и промышленного надзора России, управления железных дорог Министерства путей сообщения РФ и др.
1) органы общей компетенции . права и обязанности которых относятся к управлению на соответствующей территории всеми отраслями экономики, социально-культурной и административно-политической сфер. Это Правительство РФ, правительства республик и некоторых других субъектов РФ, администрации краев, областей и др.;
2) органы отраслевой компетенции . права и обязанности которых относятся к управлению на соответствующей территории какой-либо одной отраслью экономики, социально-культурной либо административно-политической сфер (например, атомной энергией, здравоохранением, обороной, юстицией и т. д.). На федеральном уровне такими органами, как правило, являются министерства Российской Федерации; в субъектах РФ — министерства, государственные комитеты, комитеты, департаменты, главные управления, управления и др. (например, главное управление юстиции края);
3) органы межотраслевой компетенции . права и обязанности которых относятся к управлению на соответствующей территории вопросами, имеющими межотраслевое значение (например, стандартизацией и метрологией, статистикой, рынком ценных бумаг и т. д.). На федеральном уровне такой компетенцией наделены в основном государственные комитеты Российской Федерации и федеральные комиссии России; в субъектах Федерации — государственные комитеты, комитеты, управления и др.;
4) органы специальной компетенции . осуществляющие надзорные, контрольные, разрешительные и некоторые иные специальные функции (например, надзор за ядерной и радиационной безопасностью, мониторинг окружающей среды, обеспечение правительственной связи и информации и т. д.). На федеральном уровне органами специальной компетенции являются федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, в субъектах Федерации - службы, палаты и др. К примеру, в структуре администраций ряда субъектов РФ существуют такие органы специальной компетенции, как лицензионная и регистрационная палаты;
5) органы внутриотраслевой (внутриведомственной) компетенции . права и обязанности которых распространяются на определенное направление работ внутри отрасли. На федеральном уровне такими органами являются службы, департаменты, главные управления, управления и другие подразделения федеральных органов исполнительной власти (например, Автомобильно-дорожная служба Министерства транспорта РФ). В субъектах РФ органы внутриотраслевой компетенции — управления, отделы и другие структурные подразделения органов исполнительной власти отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции этих субъектов (например, Управление лицензирования, аттестации и аккредитации учебных заведений Министерства образования республики в составе России, Управление лекарственного обеспечения Департамента здравоохранения администрации края, Отдел жилищно-коммунального хозяйства Управления жилищной политики администрации области и др.).
III.По организационно-правовым формам и названию различают следующие органы исполнительной власти: правительства, кабинеты министров (имеющие статус правительств), министерства, государственные комитеты, комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, ведомства, администрации, мэрии, департаменты, главные управления, управления, службы, отделы, инспекции, палаты и др.
IV.По порядку разрешения вопросов:
единоначалъные органы, в которых подведомственные им вопросы разрешаются единолично руководителем данного органа (министерства, управления, администрации краев, областей и др.). Несмотря на то, что во многих единоначальных органах существуют коллегии, их решения проводятся в жизнь приказами руководителя органа, который и несет всю персональную ответственность за организацию работы. Решения коллегий для руководителя единоначального органа носят совещательный, рекомендательный характер;
коллегиальные органы, в которых подавляющее большинство вопросов, причем имеющих наиболее важное значение, обсуждается и разрешается только коллегиально. Издаваемые при этом правовые акты являются актами органа, хотя подписываются его руководителем. Типичные примеры коллегиальных органов — Правительство РФ и правительства республик в составе России. На коллегиальной основе осуществляют свою деятельность также государственные комитеты Российской Федерации и федеральные комиссии России.
» органы, финансируемые за счет федерального бюджета (госбюджетные органы);
» органы, финансируемые за счет бюджетов субъектов РФ.
Органы исполнительной власти России образуют систему. В систему федеральных органов исполнительной власти входят министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти. К иным федеральным органам исполнительной власти относятся: государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, а также некоторые органы Президента РФ.
Правительство РФ - высший коллегиальный орган исполнительной власти, который возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Министерство Российской Федерации — федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в этой сфере работу других федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр Российской Федерации (федеральный министр).
Государственный комитет Российской Федерации, федеральная комиссия России — это федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.
Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения.
Федеральные органы исполнительной власти для осуществления их полномочий могут создавать территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, которые осуществляют свою деятельность в субъектах Федерации, а также на территориях нескольких субъектов РФ.
При копировании материалов, активная ссылка на сайт Webarhimed.ru обязательна!